A lo largo de la historia hay sectores que lideran por un tiempo el desarrollo económico de los países. Los ferrocarriles en Estados Unidos durante el siglo 19, la informática en EE.UU. desde fines del siglo 20 y el cobre en Chile durante los últimos 20 años son industrias de alto crecimiento que empujan el desarrollo de sectores que les proveen insumos o que demandan sus servicios o productos. Tienen externalidades positivas, porque generan demandas por empleo, infraestructura e innovación y desarrollo (I&D).
Por lo tanto, ¿no deberían los gobiernos descubrir temprano y luego fomentar el desarrollo de las industrias o de los sectores que tienen potencial futuro de crecimiento, con externalidades positivas para otros sectores? ¿No deberían los gobiernos elegir los sectores que prometen ser las industrias del futuro, beneficiándolos con subsidios, exenciones impositivas, mejores condiciones crediticias o regulaciones más laxas? Y en Chile, ¿no deberíamos apoyar el desarrollo de un Silicon Valley chileno o fomentar el desarrollo de clusters de empresas en torno a la minería, la acuicultura o la agroindustria?
Las respuestas a las preguntas anteriores deberían ser positivas si se cumple simultáneamente que: (a) los gobiernos son mejores que los privados para identificar sectores de gran potencial futuro de crecimiento, (b) los sectores elegidos tienen más externalidades positivas que los no elegidos, y (c) la selección gubernamental de los ganadores se realiza con plena independencia respecto de presiones de grupos de interés. Pues bien, es muy difícil que se cumplan estas tres condiciones.
Sin embargo, muchos gobiernos han respondido positivamente a estas preguntas, fuera y dentro de Chile. Y así han adoptado políticas industriales (PI) verticales (que discriminan entre industrias), en desmedro de políticas horizontales de fomento productivo, las que apoyan el desarrollo de todos los sectores, sin discriminación, a través de la educación, la capacitación laboral, la inversión en capital público o I&D.
¿Cuál ha sido el resultado de estas PI verticales o discriminatorias? Discriminar a favor de ciertos sectores o industrias es bueno para dichos sectores, pero malo para el resto. Genera distorsiones y, típicamente, menor crecimiento. La industrialización artificial de gran parte de América Latina a partir de la década de 1940, promovida por el Estado a través de múltiples instrumentos que discriminaron en contra de la minería, la agricultura y los servicios, fue un experimento carísimo, especialmente en países pequeños como Chile.
Pero en el pasado reciente, ¿no ha sido exitoso el fomento productivo discriminatorio en Japón, Corea, Singapur, China o Europa?
Pues bien, en Asia Oriental no sólo se han aplicado PI discriminatorias, sino que han ido de la mano de enormes esfuerzos de fomento productivo horizontal, como la inversión en infraestructura y la educación. En ausencia de evidencia sistemática, sospecho que gran parte del crecimiento asiático es producto de políticas horizontales lideradas por Estados que, además, tienden a reprimir el consumo privado y los derechos individuales y sindicales.
Europa viene gradualmente de vuelta de la aplicación de PI. La estrategia de crecimiento "Europa 2020" requiere abandonar PI selectivas y volcarse a políticas de fomento horizontal, como educación e I&D. Por eso, los subsidios directos otorgados en la Unión Europea a supuestos "ganadores" en la industria y los servicios han decrecido de 0,6% a 0,4% del PIB en la última década.
¿Qué dice la escasa literatura reciente sobre PI selectivas adoptadas en el mundo? La evaluación general de estas políticas es muy negativa.
¿Y Chile? Hacia 1996, Intel presentó una tentadora oferta de instalar una fábrica de microprocesadores en nuestro país, pero a cambio de US$ 200 millones en deducciones tributarias y de otros subsidios estatales. Aplausos para el gobierno de Frei, al negarse a esta tentación. En cambio, hacia el 2008 Chile coqueteó con la adopción de PI selectivas a través de la selección de cinco sectores ganadores -los clusters - que recibirían tratos preferenciales del Estado para su desarrollo.
Aplausos para quienes -en este gobierno y en el anterior- pararon las políticas discriminatorios a su favor. Porque subsidiar a la minería, la salmonicultura o la agroindustria perjudica por partida doble la competitividad de los sectores productivos no merecedores, como el metalmecánico o el textil: sus impuestos aumentan y el peso chileno se aprecia.
Concluimos que Chile no requiere de PI discriminatorias como los clusters. Lo que necesitamos para nuestro desarrollo económico es un fuerte rol del Estado en PI horizontales, que beneficien a todos los sectores productivos, a través de la inversión en educación, innovación y emprendimiento empresarial, I&D, infraestructura pública y capital social.
Esto incluye la formación de comités público-privados permanentes, por sectores, que analicen las trabas al desarrollo de cada sector, evaluando y proponiendo medidas y políticas no discriminatorias de desarrollo productivo.
