Bajo el lema "Re-conocer: Pacto social por la multiculturalidad", la Presidenta Bachelet dio a conocer los lineamientos que orientaran el accionar de su gobierno en relación a los pueblos indígenas durante la segunda mitad de su mandato.
Los anuncios presidenciales son extensos y se refieren a una amplia gama de temáticas que van desde el análisis de los logros y déficit de la política de los gobiernos de la Concertación en relación a los pueblos indígenas, hasta el esbozo de un plan de acción en relación a ellos que involucra el sistema político, el reconocimiento de derechos y la institucionalidad del Estado, el "desarrollo integral" de los pueblos indígenas, y una propuesta relativa a la multiculturalidad y la diversidad en la sociedad chilena.
Debe valorarse el esfuerzo del gobierno de revisar su política hacía los pueblos indígenas y de realizar una propuesta para un área de su política pública evidentemente deficitaria, como implícitamente lo reconoce la presidenta. La propuesta presidencial, sin embargo, es el producto de la movilización y denuncias de los pueblos indígenas frente a las contradicciones de una política pública que ha privilegiado la expansión de la economía global hacia los territorios indígenas por sobre el respeto de los derechos humanos de estos pueblos, como ha sido constatado por instancias internacionales de derechos humanos, incluyendo el Comité de Derechos Humanos de la ONU.
Algunos reconocimientos hechos por ella en sus anuncios deben destacarse. Se reconoce, aunque en forma tardía, el agotamiento del pacto de 1989 (acuerdo de Nueva Imperial) entre el estado y los pueblos indígenas, que dio origen a las políticas públicas actuales. También se admite la crisis de la institucionalidad pública creada en 1993 (la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena). Se admite además, la persistencia de la pobreza indígena, manifestada en un alto porcentaje de indígenas entre los sectores más pobres de la población, así como la existencia de un trato discriminatorio y poco respetuoso desde la sociedad chilena para con quienes integran estos pueblos.
También se reconoce la existencia de una crítica del mundo indígena a las políticas de desarrollo económico impulsadas desde el Estado, las que se admite son vistas por sus comunidades como contrarias a sus culturas, y han resultado en proyectos de desarrollo que se han implementado "a pesar de ellos".
Se constata, finalmente, que las demandas insatisfechas de los pueblos indígenas han generado conflictos con estos pueblos, y que las medidas de presión indígena, que según se sostiene conducen a la infracción de la ley, han sido judicializadas, lo que ello ha llevado a un "espiral de violencia" que es necesario revertir. Se sostiene que los grupos que usan la violencia "han sido tratados en el marco de la seguridad ciudadana", sin admitirse los abusos cometidos por agentes policiales en contra comunidades y personas indígenas durante los últimos años, y sin que se reconozca su responsabilidad, así como la del estado en general, en la generación de ese espiral de violencia.
Los anuncios realizados son muy diversos y requieren de un análisis más detallado.
En cuanto a aquellos relativos al sistema político, se valora la disposición al reconocimiento de derechos a través de la ratificación y la implementación del Convenio 169 de la OIT, del reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas, de reformas para asegurar la participación indígena en distintas instancias del estado que toman decisiones sobre sus vidas, desde el Congreso Nacional hasta el nivel municipal, y el reconocimiento legal de los derechos indígenas sobre recursos naturales en Áreas de Desarrollo Indígena.
Pero la presidenta no se pronuncia sobre aspectos fundamentales para dar viabilidad a sus propias propuestas. No se pronuncia sobre la demanda formulada por los pueblos indígenas de ratificar el Convenio 169 de la OIT sin declaraciones interpretativas ni reservas de ningún tipo que limiten sus alcances, como de acuerdo a todos los antecedentes existentes, se convino entre el gobierno y la derecha en el Senado.
Tampoco lo hace sobre la demanda de retiro de la propuesta de reforma constitucional por ella enviada al Senado en noviembre pasado, propuesta que, junto a otras dos, han sido analizadas esta semana por la Comisión de Constitución de Legislación, Justicia y Reglamento del Senado. Cabe señalar que dichas propuestas solo contienen un reconocimiento declarativo de los pueblos indígenas y de algunos de sus derechos, y no considera forma alguna de representación indígena como la que propone en sus anuncios.
Tampoco se hace referencia al procedimiento a través del cual se consultará a los pueblos indígenas a objeto de que sus perspectivas sean efectivamente recogidas en el texto de reforma constitucional a ser aprobado.
Llama también la atención en esta materia el que la presidenta no incorpore ni haga referencia alguna a los estándares reconocidos por la Declaración de la ONU sobre derechos de pueblos indígenas, aprobada en septiembre pasado con el voto favorable de su gobierno, estándares hoy consentidos por la comunidad internacional y que, para el desarrollo de una política coherente con dicho voto, deberían orientar las reformas jurídicas anunciadas por ella.
Sorprende finalmente el que los derechos indígenas sobre recursos naturales sean propuestos solo para Áreas de Desarrollo Indígena, áreas que además de constituir un espacio pequeño del total territorial indígena, están lejos de cumplir con los estándares internacionales del derecho internacional y comparado, que reconoce a los pueblos indígenas derechos como la autonomía y el control sobre los recursos naturales en sus territorios ancestrales.
También resultan sorprendentes en este sentido propuestas como la relativa a la priorización de los programas de energía geotérmica para los pueblos aymara y quechua, programas que han sido cuestionados por estos pueblos por vulnerar sus derechos sobre la tierra y los recursos naturales.
Aun así los anuncios relativos a la institucionalidad del estado en materia de política indígena parecen interesantes toda vez que, a partir del reconocimiento de la crisis de la institucionalidad vigente, se propone la necesidad de instaurar espacios de mayor jerarquía (Subsecretaría de Asuntos Indígenas radicada en MIDEPLAN) para la definición de la política pública. Además, se plantea la creación de un órgano de representación indígena de rango legal que actúe como espacio de debate y consulta y que cuente con financiamiento público. La primera propuesta presidencial, si bien por si sola no asegura una política pública indígena respetuosa de los pueblos indígenas y de sus derechos, otorga un mayor jerarquía a dicha política al interior de la estructura del estado. La última propuesta, si bien, como las demás anunciadas, debe ser consultada a los pueblos indígenas, resulta valorable en la medida en que esta venga a recoger para todos los pueblos indígenas la demanda formulada por las organizaciones mapuche en el marco de los diálogos con la presidenta, en el sentido de conformar un Parlamento Nacional Mapuche de carácter autónomo pero con reconocimiento legal, y con decisiones vinculantes en las cuestiones que les afectasen. Tal como lo han señalado las organizaciones mapuche, una mayor participación indígena en los asuntos públicos debe conjugarse con un grado mayor de autonomía. Paradojalmente, esta demanda mapuche fue desechada por la presidenta en sus anuncios de política indígena el 2007.
Bajo el rótulo de "desarrollo integral de los pueblos indígenas", la presidenta hace diferentes anuncios. En materia de tierras indígenas se prioriza la respuesta a las demandas de tierras hoy en tramitación en CONADI, la generación de mesas de trabajo sobre recursos hídricos, y el perfeccionamiento de las Áreas de Desarrollo Indígena incorporando la participación indígena; se detallan planes y programas, incluyendo el Programa "Orígenes" para impulsar el desarrollo productivo de los pueblos indígenas, planes de educación, salud y cultura.
En cuanto a las tierras indígenas, llama la atención que la presidenta no aborda la problemática de la restitución de las tierras antiguas de los pueblos indígenas de las que fueron privados sin su consentimiento, y que de acuerdo al artículo 28 de la Declaración de la ONU sobre derechos indígenas deben serles restituidas o sino compensadas. Recordemos que, dada la relevancia que estas tierras tienen para las reclamaciones de pueblos indígenas en Chile, y los conflictos que la explotación o exploración de recursos naturales en ellas ha generado, es que el Comité de Derechos Humanos de la ONU había recomendado al Estado chileno el 2007 agilizar los trámites para el reconocimiento de las tierras antiguas de los pueblos indígenas.
Finalmente, bajo el rótulo de "multiculturalismo y diversidad" la presidenta anuncia políticas focalizadas hacia los indígenas urbanos, acciones orientadas a que la sociedad chilena asuma su carácter multicultural, y el establecimiento de un código de conducta responsable que regule los proyectos de inversión en Áreas de Desarrollo Indígena. Dicho código, según lo anunciado, debería considerar entre otros criterios la consulta, la participación de los pueblos indígenas en los beneficios que estos proyectos generan, el empleo local y la compensación por los daños que provoquen. Llama la atención que estos derechos garantizados por el Convenio 169 de la OIT a los pueblos indígenas, tanto en sus tierras como territorios frente a todo tipo de proyectos de inversión, y que desde la ratificación de dicho Convenio por la presidenta pasaran a ser parte integrante del ordenamiento jurídico nacional, sean aquí considerados tan solo como un "código de conducta" limitado a las Áreas de Desarrollo Indígena y voluntario para los privados.
Finalmente, se valora la disposición de la presidenta a desarrollar un Pacto social por la multiculturalidad que involucre a todos, incluyendo la sociedad chilena, y los medios de comunicación. La posibilidad real de que dicho pacto prospere, pasa sin embargo por diversos aspectos que no son abordados en la propuesta. El primero de ellos es que un pacto de esta naturaleza pasa no tan solo por la disposición de los pueblos indígenas a concretarlo, como sostiene la presidenta, sino también por la disposición que demuestre la sociedad chilena, incluyendo a los sectores empresariales que intervienen en sus territorios, y el propio estado, para respetar no tan solo la diversidad de culturas existentes en el país, sino también la identidad y derechos que hasta ahora han sido negados a estos pueblos. Por otro lado, se requiere un debate sobre lo que se entiende por multiculturalidad, ya que este es un concepto que tiene al menos dos décadas de vigencia, y que en su aplicación práctica en el contexto de muchos estados latinoamericanos no ha llevado necesariamente a mayores grados de vigencia y respeto de los derechos de los pueblos indígenas. Por ello algunos pueblos indígenas plantean hoy la necesidad de construir sociedades interculturales y no multiculturales, las que garanticen el respeto de sus derechos y la convivencia e interacción entre culturas diferenciadas. Además, se requiere de la creación de un diálogo abierto sobre esta materia en que todos los sectores de la sociedad chilena, incluyendo por supuesto a los pueblos indígenas y a la sociedad civil, puedan pronunciase sobre los contenidos de la multiculturalidad o interculturalidad que se quiere pactar.
Finalmente, la viabilidad de este pacto pasa no tan solo por reformas jurídicas, sino también de políticas públicas, de modo que los pueblos indígenas y quienes los integran sean respetados en sus opciones de desarrollo y en sus derechos básicos, como la libertad, integridad física o acceso a la justicia, derechos que lamentablemente no han sido respetados por el estado durante los dos primeros años de la administración de la presidenta Bachelet.
Dado que de acuerdo al Convenio 169 de la OIT -recientemente aprobado por el Senado y cuya ratificación ha comprometido la presidenta-, cuando se apliquen medidas legislativas o administrativas que afecten directamente a los pueblos indígenas, estos deben ser consultados, se sugiere que los anuncios presidenciales sean difundidos a los pueblos indígenas a fin de que sus organizaciones representativas puedan hacer sugerencias en relación a ellos, así como sus propias propuestas. Ello a objeto de que sean estas sugerencias, y no otras, las que se impulsen en la segunda mitad de la administración de Bachelet.
